Наше деловое партнерство www.banwar.org

© Н.А.Баранов

Тема 16. Адміністративні системи країн Центральної та Східної Європи

Діючі в даний час системи адміністративного управління в країнах Східної Європи склалися значною мірою під впливом процесів політичних і економічних трансформацій 90-х років XX ст. Всім країнам була властива однотипна радянська модель політичного і державного управління, яка базувалася на принципах:

Ø єдності всієї системи державної влади і управління;

Ø демократичного централізму;

Ø керівну і спрямовуючу роль правлячої комуністичної партії;

Ø конституційного визнання тільки соціалістичних форм власності.

Тому, незважаючи на що мали місце відмінності між країнами Східної Європи в цілому реформи політичного і адміністративного управління мали загальні принципи та напрямки.

Всі держави Східної Європи є унітарними державами, і їм притаманні всі ті ознаки унітарної системи управління, які характерні для країн Західної Європи. Разом з тим між окремими державами регіону є свої відмінності в системах управління, пов'язані як з історичними, так і політичними причинами.

Практична робота державних органів щодо реформи публічної адміністрації йде зі змінною інтенсивністю з 1989-1990 рр. Перші кроки з реформування адміністративної системи в постсоціалістичних державах були здійснені ще на початку 90-х років. Саме в період 1990-1992 рр. приймаються закони, які відображають нову демократичну концепцію державної влади і управління, закріплюють зміни в політичній системі суспільства і створюють правову базу здійснення адміністративних реформ.

Реформи зруйнували три головні монополії комуністичної держави:

Ø політичну монополію однієї партії;

Ø принцип унітарності державної влади;

Ø принцип єдності державної власності.

Поділ урядової влади в країнах Східної Європи.

Одним з основоположних принципів сучасних демократичних держав Східної Європи є принцип поділу влади. За своїм змістом він має функціональний та організаційний аспекти.

Функціональний аспект означає поділ влади «по горизонталі», тобто суворе визначення меж компетенції кожного органу державної влади одного рівня, неприпустимість підміни функцій одного органу іншим або прямого втручання одного до компетенції іншого.

Організаційний аспект означає розмежування «по вертикалі» сфер діяльності і повноважень між аналогічними органами одного виду, що діють на різних рівнях територіальної організації держави, і встановлює певні правила і норми взаємин між ними.

Функціональний аспект виявляє себе в чіткому поділі державної влади на законодавчу, виконавчу і судову, і конституційному закріпленні статусу уряду як вищого виконавчого органу державної влади.

Організаційний аспект проявляється, по-перше, в диференціації функцій управління на національний, локальний і місцевий рівні, і по-друге, у визначенні суб'єкта політичної відповідальності уряду як вищого державного органу виконавчої влади. На цій посаді можуть виступати або парламент, або президент. У першому випадку утворюється парламентська республіка, в другому - президентська. Підходячи з цих позицій до аналізу досвіду створення адміністративно-державних систем в країнах Східної Європи, можна відзначити, що в країнах даного регіону в основному утвердилися парламентські і напівпрезидентських системи.

Загальною властивістю цих систем є обмежені прерогативи президентської влади і конституційне закріплення статусу уряду як вищого виконавчого органу державної влади. Напівпрезидентська модель передбачає, що президент є всенародно обраним главою держави і має самостійні повноваженнями. Але він не є главою уряду і не займає пост прем'єр-міністра. У той же час він наділений рядом повноважень і прав, що дозволяють йому впливати на політику уряду (див. Табл. 1).

В якості таких процедур можна вказати на наступні повноваження:

Ø можливість головувати на засіданні уряду (Польща);

Ø рекомендувати уряду розглянути в першочерговому порядку його запитання (Чехія);

Ø наділяється правом затверджувати постанови, прийняті урядом, або (в разі незгоди з ними) повернути їх в уряд;

Ø накладає вето на закони, прийняті парламентом і підтримані урядом;

Ø при певних умовах має право розпуску парламенту і призначення нових парламентських виборів.

У відповідності з європейською традицією президент не володіє всією повнотою влади.

Важливим обмеженням його влади є те, що уряд відповідає не перед президентом, а перед парламентом. Відставка уряду можлива лише за рішенням парламенту. У той же час в конституціях більшості держав Східної Європи існують статті, що визначають, що президент має право призначати прем'єр-міністра і доручати йому формування уряду.

Парламентська система правління, яка передбачає наявність посади президента, передбачає більш обмежені його функції:

Ø є перш за все конституційним главою держави, якого обирають або на загальних виборах, або парламентом;

Ø є гарантом держави, конституції, своєрідним арбітром в системі органів державної влади, резервним елементом системи управління державою.

На відміну від напівпрезидентської системи правління, уряд практично виведено з-під прерогатив президента, хоча він наділений такими важливими повноваженнями, як призначення глави уряду, але останнім відповідально перед парламентом. Крім того, в деяких країнах (наприклад, Угорщина, Чехія, Польща) існує інститут контрасігнатури, що нейтралізує будь-які спроби глави держави здійснити будь-які дискреційні [1] дії.

Наприклад, в Болгарії значна частина актів президента обов'язково скріплюється підписом міністра-голови або відповідного міністра (ст. 102 Конституції). Виняток становлять акти про призначення «службового» уряду, про покладання мандата на утворення уряду, визначенні організації і порядку діяльності служб при президенті, призначення виборів (ст. 102 п. 3 Конституції).

У більшості країн Східної і Центральної Європи уряд формується під впливом парламентських факторів, що вважається багатьма зарубіжними вченими важливим показником демократизації системи державного управління. Парламент не тільки формує уряд, а й здійснює контроль за його діяльністю в обсязі, визначеному приписами Конституції і законів. На практиці це означає, що президент доручає формування уряду лідеру на виборах партії або коаліції партій.

Більш того, в Конституції деяких країн, наприклад в Болгарії, прямо вказано, що вона є республікою з парламентською системою правління. Правда, Президент в Болгарії має право призначити службове уряд, розпустити Народні збори і призначити нові вибори тільки після використання парламентських процедур і відсутності згоди на утворення уряду. Так, відповідно до Конституції Болгарії 1991 року президент має право сам призначити службове уряд і розпустити Народні збори після трьох невдалих послідовних доручень кандидатам на пост глави уряду, запропонованим парламентськими фракціями (першої, другої і третьої за чисельністю відповідно) сформувати уряд.

У практиці Болгарії вже мали місце такі ситуації: зокрема, після того як всі спроби сформувати уряд виявилися безуспішними і 12 жовтня 1994 р Народне збори не обрало міністром-головою Д. Луджева, президент розпустив Народні збори, призначив нові вибори і «службове» уряд на чолі з Р. Інджовой.

В Угорщині немає обмежень на кількість спроб формування уряду, але є граничний термін, протягом якого Державні збори зобов'язана це зробити. Цей термін - 40 днів. Якщо протягом цього терміну ніхто не буде обраний на пост голови уряду, то президент зобов'язаний розпустити парламент і призначити нові вибори.

У Польщі президент має по Конституційному закону від 17 жовтня 1992 р ширші можливості впливати на діяльність не лише виконавчої, а й законодавчої влади. Так, він має право розпустити Сейм у визначених законом випадках.

В якості підстав для розпуску парламенту в Польщі можуть виступати: нездатність Сейму сформувати в установленому порядку новий уряд, прийняття постанови про вотум недовіри уряду, неприйняття протягом трьох місяців Закону про бюджет.

У тому випадку, якщо Сейм не зміг сформувати уряд, президент Польщі сам може призначити його на період не більше шести місяців. В інших випадках діють парламентські чинники формування уряду. Президент призначає Голову Ради міністрів і за його пропозицією весь склад уряду. Голова Ради міністрів зобов'язаний протягом 14 днів представити Сейму програму діяльності уряду з пропозицією про винесення вотуму довіри. Якщо цього не відбудеться, то сам Сейм обирає Голову уряду і за його пропозицією весь його склад абсолютною більшістю голосів. Якщо уряд знову опиняється несформованим, то повторюються всі наведені вище дії.

У Чехії та Словаччині глава держави може розпустити парламент, якщо останній три рази відхилить програму, представлену урядом.

Як вже було зазначено, в усіх державах Східної Європи парламент відіграє провідну роль в процесі формування уряду, хоча ініціатива в цьому питанні належить президенту. Фактично президент або доручає формування уряду лідеру партії (Болгарія), або призначає главу уряду та міністрів (Чехія, Словаччина, Польща), або представляє парламенту кандидатуру, висунуту партій парламентської більшості (Румунія). Але в будь-якому варіанті він, як правило, є одночасно депутатом парламенту. Саме парламент обирає (Болгарія, Угорщина) членів уряду або висловлює довіру сформованому президентом уряду (Польща). У деяких державах парламент не тільки затверджує персональний склад уряду, а й зобов'язаний сформулювати своє ставлення до програми його діяльності (Польща). Фактично це означає, що він повинен або її схвалити, висловивши довіру, або відхилити, висловивши недовіру.

Крім цього в ряді країн парламент наділений правом делегування уряду окремих законодавчих повноважень. Так, відповідно до малої Конституцією Польщі Рада міністрів отримав право видавати розпорядження, які мають силу закону, а Державні збори Угорщини в разі необхідності може уповноважити уряд на прийняття рішень і заходів, що відступають від закону. Але одночасно конституції цих країн містять обмеження предмета делегування законодавчих повноважень. З нього виключені питання зміни конституції, виборів органів державної влади і органів місцевого самоврядування, основних прав і свобод громадян.

В цілому посилення впливу законодавчої влади над процесами формування і функціонування уряду є важливим показником процесів демократизації адміністративно-державного управління. В результаті реформ парламент в цілому і фракції політичних партій в парламентах держав Східної Європи отримали широкі можливості по контролю над діяльністю всіх державних органів виконавчої влади. Процеси демократизації державного управління знаходять також своє вираження в посиленні самостійності міністрів

Ø в здійсненні поточної політики,

Ø в наділення їх правом самостійно визначати структуру власного міністерства і обсяг розподілу повноважень між його підрозділами,

Ø в передачі частини управлінських функцій на нижчі рівні державного управління, зокрема, на рівні територіального державного управління та державного міського управління.

Структура і функції уряду.

Структура і функції урядів в країнах Східної Європи багато в чому збігаються. Всі ці держави мають загальну унітарну модель адміністративно-державного управління, якій притаманне закріплення основних функцій управління за урядом і центральним адміністративним апаратом. У той же час серед загальної унітарної моделі управління є відмінності, пов'язані з особливостями політичних режимів, в рамках яких функціонують адміністративні структури, характером розподілу повноважень між президентом і урядом.

Керівництво внутрішньою і зовнішньою політикою в країнах Східної Європи, як правило, покладається на уряд. Так, наприклад, в Польщі, країні зі змішаним типом політичного правління, уряд країни - Рада міністрів - відповідно до Конституції 1997 року та законами в сфері своєї компетенції:

1) забезпечує виконання законів,

2) видає розпорядження,

3) координує і контролює роботу органів урядової адміністрації,

4) охороняє інтереси Державної скарбниці,

5) схвалює проект державного бюджету,

6) керує виконанням державного бюджету, а також приймає постанови про закриття державних рахунків та звіті про виконання бюджету,

7) забезпечує внутрішню безпеку держави, а також громадський порядок,

8) забезпечує зовнішню безпеку держави,

9) здійснює загальне керівництво в області відносин з іншими державами та міжнародними організаціями,

10) укладає міжнародні договори, які потребують ратифікації, а також стверджує і денонсує інші міжнародні договори,

11) здійснює загальне керівництво в області обороноздатності країни, а також щорічно визначає число громадян, призваних на дійсну військову службу,

12) визначає організацію і порядок своєї роботи.

Структура і чисельний склад уряду держав Східної Європи протягом усього періоду реформ постійно змінюються. Як правило, в уряд входять

Голова уряду, його заступники та міністри. Голова уряду координує його загальну політику, керує нею і несе за неї відповідальність.

Заступниками Голови уряду, як правило, є міністри, які одночасно керують окремими міністерствами.

Структуру і штатний розпис міністерств в межах загальної чисельності, визначеної урядом, зазвичай затверджує відповідний міністр. Міністру в його діяльності допомагають заступники міністра. Міністр визначає кількість своїх заступників і розподіляє роботу між ними. У ряді країн міністр має право передати заступникам свої окремі повноваження за винятком прав, наданих йому законом, і права на видання нормативних актів.

У Польщі, згідно зі ст. 147 Конституції: «Рада Міністрів складається з Голови Ради міністрів і міністрів. До складу Ради міністрів можуть бути призначені віце-голови Ради міністрів. Голова і віце-голова Ради міністрів можуть виконувати також функцію міністра. До складу Ради міністрів, крім того, можуть бути призначені голови визначених у законах комітетів ».

Голова Ради міністрів представляє Раду міністрів, керує роботами Ради міністрів, видає розпорядження, забезпечує здійснення політики Ради міністрів і визначає способи її здійснення, координує і контролює роботу членів Ради міністрів, здійснює нагляд за територіальним самоврядуванням в межах і формах, визначених Конституцією і законами.

Міністри керують певними галузями урядової адміністрації або виконують завдання, встановлені для них Головою Ради міністрів. Сферу діяльності міністра, керівного галуззю урядової адміністрації, визначають закони.

З метою забезпечення професійного, сумлінного, неупередженого і політично нейтрального виконання завдань держави в установах урядової адміністрації діє корпус цивільної служби. Голова Ради міністрів є начальником корпусу цивільної служби.

Голова Ради міністрів, віце-голови Ради міністрів і міністри приносять перед президентом Республіки присягу.

Члени Ради міністрів несуть відповідальність перед Державним трибуналом за порушення Конституції або законів, а також за злочини, вчинені у зв'язку з займаною посадою. Постанова про притягнення члена Ради міністрів до відповідальності перед Державним трибуналом Сейм приймає за пропозицією Президента Республіки або не менше 115 депутатів більшістю 3/5 законного числа депутатів.

Члени Ради міністрів несуть перед Сеймом солідарну відповідальність за діяльність Ради міністрів. Члени Ради міністрів несуть перед Сеймом також індивідуальну відповідальність за діяльність, що стосується їх компетенції або доручену їм Головою Ради міністрів.

У Словаччині, згідно з Конституцією ст. 109: «Уряд складається з голови, заступників голови і міністрів. Член Уряду не може здійснювати мандат депутата або бути суддею. Член Уряду не має права здійснювати іншу оплачувану функцію, професію або займатися підприємницькою діяльністю, а також бути членом органу юридичної особи, яка здійснює підприємницьку діяльність ».

Голова уряду призначається і відкликається президентом Словацької Республіки. Головою уряду може бути призначений будь-який громадянин Словацької Республіки, який відповідає вимогам, пред'явленим для обрання до Національної ради Словацької Республіки. За пропозицією голови уряду президент Словацької Республіки призначає і відкликає членів Уряду і уповноважує їх керувати міністерствами. Заступником голови уряду і міністром може бути призначений громадянин, який відповідає вимогам, що пред'являються для обрання до Національної ради Словацької Республіки. Урядовці приносять президенту Словацької Республіки присягу.

Уряд за здійснення своєї функції відповідально перед Національною радою Словацької Республіки. Національна рада Словацької Республіки може в будь-який час висловити йому недовіру. Уряд може в будь-який час просити Національну раду Словацької Республіки про висловлення довіри.

Згідно ст. 116 Конституції: «Член Уряду за здійснення своєї функції відповідальний перед Національною радою Словацької Республіки. Член Уряду може подати заяву про відставку президенту Словацької Республіки. Національна рада Словацької Республіки може висловити недовіру окремому члену Уряду; в цьому випадку президент Словацької Республіки відкликає члена Уряду. Якщо голова Уряду подає у відставку, то у відставку подає Уряд в цілому. Якщо Національна рада Словацької Республіки висловить недовіру голові Уряду, президент Словацької Республіки відкликає його. Відкликання голови Уряду тягне за собою відставку Уряду. Якщо президент Словацької Республіки приймає відставку або відкликає члена Уряду, він визначає, хто з членів Уряду буде тимчасово виконувати обов'язки того члена Уряду, чию відставку він прийняв ».

У Болгарії ст. 2. Положення про структуру та організацію Ради міністрів і його адміністрації, затвердженого Постановою № 45 Ради міністрів від 5 березня 1993 року, встановлює, що Рада міністрів керує виконавчою владою. Цей же документ встановлює, що основними принципами діяльності даного органу є: законність, колегіальність, ієрархічність і децентралізація оперативних функцій і повноважень.

Міністерства є спеціалізованими органами державного управління у відповідній сфері. Їхній правовий статус регулюється правилами організації і діяльності кожного конкретного міністерства. Так, в Болгарії Міністерство охорони здоров'я за допомогою обласної адміністрації та кметств здійснює функції організації, керівництва та безпосереднього контролю діяльності державних установ охорони здоров'я; планування розвитку національної охорони здоров'я; організації і здійснення державного санітарного контролю і т.д.

Структурно міністерства зазвичай складаються з управлінь, відділів та секретаріату. Управління та відділи створюються відповідно до функцій і завдань міністерства. Секретаріат здійснює взаємодію між управліннями в міністерстві, організовує узгодження нормативних актів міністерства з іншими відомствами.

Крім міністерств в систему центральних виконавчих органів державної влади країн Східної Європи входять національні комітети, національні управління, національні агентства, національні нагляди, національні комісії, національні служби. Якщо в компетенцію національних міністерств входить, як правило, проведення державної політики, здійснення управління у встановленій сфері діяльності і координація роботи інших виконавчих органів в цій сфері, то національні комітети, національні комісії та національні нагляди здійснюють спеціалізовані (виконавчі, контролюючі та дозвільні) дії в встановленій сфері.

Структура і функції регіональних і місцевих органів державного управління.

Регіональний рівень управління в країнах Східної Європи складають:

Ø округ в Чехії і Словаччині;

Ø воєводство в Польщі;

Ø регіони і області в Угорщині.

Всі регіональні одиниці адміністративного управління мають однаковий статус, який визначається загальним національним законом. Місцевий рівень складають органи місцевого управління.

У більшості країн Східної Європи територіальний розподіл компетенції і функцій між різними рівнями влади ще не чітко позначено. Незважаючи на процеси децентралізації, місцева влада нерідко мають мало автономних функцій. Районна влада юридично наділені багатьма обов'язками. Але вони здебільшого ділять їх або з республіканськими, або з місцевими органами влади.

Так, наприклад, в Чехії в результаті адміністративної реформи було скасовано поділ території держави на області і велика частина функцій обласної адміністрації була передана на районний рівень. Проміжний адміністративний рівень - округ. Округ має близько 120 тис. Жителів і близько 1000 км кв.

Окружні уряди підзвітні державної адміністрації та їх голови призначаються урядом. Округу не мають самоврядування. Окружне уряд стежить за діяльністю муніципальних урядів.

Окружне збори обираються муніципальними радами в кожному відповідному окрузі, щоб спостерігати за діяльністю окружного уряду, схвалювати бюджет, а також - впливати на розподіл державних субсидій серед муніципалітетів. Муніципалітети представлені в зборах пропорційно, за величиною їх населення.

Нижче окружного рівня є 6196 сільських і міських муніципалітетів, близько 6% з яких мають статус міст. Тринадцять великих міст мають адміністративний статус «статутних міст». Особливе становище Праги відбивається в тому, що внутрішня територіальна організація і адміністрація столиці регулюються окремим законом.

Муніципальні ради обираються на локальних виборах за пропорційною системою. Окружні зборів не є органами самоврядування. У 1997 р, після довгої дискусії про раціональність місцевої реформи та місцевого самоврядування, парламент Чеської Республіки вирішив встановити 14 областей з місцевим самоврядуванням.

Райони, успадковані від колишньої державної системи, являють собою проміжний рівень між місцевими органами влади та урядом республіки. Республіка складається з 75 районів. Вони грають важливу роль в процесах розподілу державних дотацій між місцевими органами влади.

На районному рівні діє районна асамблея, що складається з представників від кожного з органів місцевої влади цього району. Район також вважається підрозділом децентралізованого державного управління. На території республіки діють понад 4000 місцевих органів влади. Їх число постійно зростає, що викликано тенденцією до максимального наближення органів влади до населення. У той же час слід зазначити, що раніше в республіки існувало близько 5800 місцевих органів влади.

Зменшення загального числа місцевих органів влади свідчить про прагнення чеського уряду до підвищення ефективності діяльності територіального устрою і місцевого управління, що вписується і в сучасні світові тенденції розвитку місцевих органів влади.

Таким чином, адміністративно-територіальні одиниці країн Східної Європи можна поділити на самоврядні і керовані центральною владою. В Угорщині та Румунії самоврядними є всі місцеві територіальні колективи - від вищих до нижчих ланок адміністративно-територіального поділу. У Болгарії і Польщі самоврядування здійснюється лише на громадському рівні. Області і воєводства служать адміністративно-територіальною одиницею для проведення регіональної політики, здійснення державного управління на місцях і забезпечення відповідності між національними та місцевими інтересами.

[1] Дискреційний - діючий на свій розсуд.

література

Державна політика і управління. Підручник. У 2-х ч. / Под ред. Л.В.Сморгунова. М .: РОССПЕН, 2006-2007.

Політико-адміністративне управління: Підручник. / За заг. ред. В.С.Комаровского, Л.В.Сморгунова. М .: Изд-во РАГС, 2004.