Наше деловое партнерство www.banwar.org

Журнал Національна безпека / nota bene.

- 2014. - № 6. - С.997-1005.

DOI: 10.7256 / 2073-8560.2014.6.13776

Про проблему відсутності тотожності категорій в нормативних документах

першого і другого рівнів

У Російській Федерації найважливішим завданням і невід'ємною частиною правової політики держави проголошено формування системи правового забезпечення національної безпеки Росії. Законодавство, щодо забезпечення національної безпеки, бере витоки в нормах Конституції РФ, Закону РФ від 5 березня 1992 «Про безпеку» та Концепції національної безпеки Російської Федерації, затвердженої Указом Президента РФ від 17 грудня 1997 року (в ред. Указу Президента РФ від 10 січня 2000 р.)

За більш ніж 20-річну історію в країні розроблені і прийняті правові документи по широкому спектру проблем національної безпеки. При цьому термін «національна безпека» використовується в більш ніж 1000 федеральних законах, указах Президента Російської Федерації, постановах уряду та інших нормативних актах Російської Федерації і її суб'єктів. Це дозволяє стверджувати, що сьогодні в Росії і її регіонах є певна правова база, що дозволяє ефективно формувати і модернізувати елементи системи забезпечення національної безпеки.

Для підвищення якості розроблюваних нормативних правових актів на федеральному і регіональному законодавчому та виконавчому рівнях влади створені координаційні механізми здійснення правової політики забезпечення національної безпеки. При Раді безпеки Російської Федерації створено і активно функціонує Наукова рада, члени якого мають високий науковий потенціал і практичним досвідом. Громадські експертно-наукові ради створені і ефективно працюють при інших органах законодавчої та виконавчої влади: Рада Федерації і Державна Дума Федеральних Зборів Російської Федерації, органи законодавчої і виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації. Активно в цьому питанні і громадянське суспільство. Так, зокрема при Громадській палаті Російської Федерації і громадських палатах її суб'єктів працюють в якості експертів представники наукової громадськості. Основним завданням цих органів є експертиза проектів і вже прийнятих нормативних правових актів.

Особливо варто відзначити високу ефективність роботи такої форми законопроектної діяльності, як інтернет-обговорення проектів нормативних правових актів, що представляють особливий інтерес для російського суспільства.

Базовим підзаконним актом, що регулює сьогодні планування розвитку системи забезпечення національної безпеки Російської Федерації, є Стратегія національної безпеки Російської Федерації до 2020 року (далі, - Стратегія), в якій викладаються порядок дій і заходів щодо забезпечення національної безпеки. У повній відповідності з Конституцією Російської Федерації Стратегія затверджена Указом Президента РФ від 12.05.2009 № 537 та замінила собою Концепцію національної безпеки Російської Федерації, затверджену Указом Президента РФ від 17.12.1997 № 1300 (в ред. Указу Президента РФ від 10.01.2000 № 24 ).

Стратегія є базовим документом з планування розвитку системи забезпечення національної безпеки Російської Федерації, в якому викладаються порядок дій і заходів щодо забезпечення національної безпеки. Вона є основою для конструктивної взаємодії органів державної влади, організацій та громадських об'єднань для захисту національних інтересів Російської Федерації і забезпечення безпеки особистості, суспільства і держави. [1. ст. 4]

Прийнята в 2009 р і має двох своїх попередників (Концепція національної безпеки Російської Федерації, затверджена Указом Президента Російської Федерації від 17 грудня 1997 № 1300, в редакції Указу Президента Російської Федерації від 10 січня 2000 № 24) нова Стратегія повинна була містити узагальнення всіх нині діючих нормативних документів і представляти собою правову основу функціонування системи національної безпеки. Однак цього не сталося в силу кон'юнктурних міркувань, в першу чергу, Ради Безпеки Російської Федерації, як основного розробника даного документа. Як показує аналіз її змісту багато законодавчі ініціативи вченого співтовариства і представників громадянського суспільства, висловлені в процесі підготовки даного проекту, а також після виходу Стратегії в світло, і впорядковують ряд важливих аспектів національної безпеки, так і не знайшли в ній свого відображення.

З моменту затвердження Стратегії пройшло більше п'яти років. За цей час в адміністративних, наукових, громадських колах проведено велику кількість конференцій, симпозіумів, семінарів та інших заходів, на яких обговорювалися і вносилися пропозиції щодо вдосконалення як самої Стратегії, так і інших нормативних правових документів, що регламентують порядок функціонування системи забезпечення національної безпеки Росії. Однак з жалем доводиться констатувати, що, незважаючи на величезний об'єм виконаних науковим співтовариством роботу, органам влади не вдалося привести у відповідність встановленим вимогам чинну нормативну базу. Минулі п'ять років адміністративних і наукових дебатів, не тільки не зняли більшість правових проблем в регулюванні питань забезпечення національної безпеки в Російській Федерації, а й породили масу нових.

Комплексно-системний аналіз правового компонента, який розкриває фундаментальні поняття теорії забезпечення національної безпеки Росії (безпека, державна безпека, національна безпека, небезпека, загроза, система національної безпеки і ін.), Дозволяє нам зробити висновок про те, чинне законодавство в сфері забезпечення національної безпеки з етимологічним і теоретико-методологічної точок зору не має системності та єдності категоріально-понятійного апарату. Сутність ключових понять і термінів, що відносяться до сфери національної безпеки Росії, в окремих нормативних правових документах не завжди ідентична, а, іноді і істотно розрізняється. У значної частини нормативних актів «першого» і «другого» рівня смисловий зміст окремих понять і термінів не розкривається.

Доведемо це положення через розгляд деяких прикладів.

По-перше, розглянемо те, що викликає особливе упереджене увагу наукового співтовариства, - сутність категорії «безпека». У діючих нормативних правових документах представлена ​​широка трактування категорії «безпека». Відповідно до Закону РФ 1992 «Про безпеку» (втратив чинність у 2010 р) безпеку розглядалася як стан захищеності життєво важливих інтересів особистості, суспільства і держави від внутрішніх і зовнішніх загроз. [2, ст. 1] Сьогодні цей закон втратив чинність, а новий, його замінив Федеральний закон Російської Федерації від 28 грудня 2010 року № 390-ФЗ «Про безпеку» трактування даної категорії не містить. У зв'язку з цим, розроблені на основі втраченого силу закону нині діючі профільні нормативні документи за сферами безпеки трактують зміст безпеки в тій чи іншій сфері кожен на свій лад.

Наприклад, Військова доктрина Російської Федерації (2010): «військова безпека Російської Федерації - стан захищеності життєво важливих інтересів особистості, суспільства і держави від зовнішніх і внутрішніх воєнних загроз, пов'язаних із застосуванням військової сили або загрозою її застосування, що характеризується відсутністю військової загрози або здатністю їй протистояти »[3, ст. 8 п. А]; Федеральний закон від 21 грудня 1994 № 69-ФЗ (зі змінами та доповненнями) «Про пожежну безпеку»: «пожежна безпека - стан захищеності особистості, майна, суспільства і держави від пожеж» [4, ст. 1]; Доктрина інформаційної безпеки Російської Федерації (2000): «Під інформаційною безпекою Російської Федерації розуміється стан захищеності її національних інтересів в інформаційній сфері, що визначаються сукупністю збалансованих інтересів особистості, суспільства і держави» [5, розділ I, п. 1]; Концепція суспільної безпеки в Російській Федерації (2013): «Під громадською безпекою розуміється стан захищеності людини і громадянина, матеріальних і духовних цінностей суспільства від злочинних та інших протиправних посягань, соціальних і міжнаціональних конфліктів, а також від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру». [6, Розділ I, п. 4]

Як бачимо, розробники нормативних правових актів зійшлися на думці, що «безпека - це захищеність ...». Однак об'єкти захищеності у них різні: життєво важливі інтереси, національні інтереси, особистість, суспільство, держава та ін. Ось і виходить на практиці, система забезпечення національної безпеки не має, як годиться, єдиних об'єктів безпеки. У кожному виді безпеки вони свої, а це, в кінцевому рахунку, призводить до дисбалансу управління і нестабільності процесу її функціонування.

Ввівши в дію в 2010 р після затвердження Стратегії новий Федеральний закон «Про безпеку» його розробники повинні були б пов'язати містяться в ній сучасні підходи і погляди на понятійно-категоріальний апарат теорії забезпечення національної безпеки з нормами закону. Однак на практиці вийшло все по В.С. Черномирдіну: Хотіли як краще - вийшло як завжди ». Федеральний закон не містить понятійного апарату, так як в ньому застосовуються терміни, використовувані в Стратегії, однак, Федеральний закон є правовим актом «першого» рівня, а Стратегія - «другого», тобто підзаконного рівня. У наявності порушення і фактичне ігнорування того, що безпека - категорія системна, вона - властивість системи, побудованої на принципах стійкості, саморегуляції, цілісності. При цьому її головне призначення - захист кожного з цих властивостей системи, так як руйнівний вплив на будь-який з цих властивостей призведе до загибелі системи (читай - Росії) в цілому.

По-друге, після скасування Закону Російської Федерації «Про безпеку» від 5 березня 1992 № 2446-I і прийняття нового Федерального закону Російської Федерації від 28 грудня 2010 року № 390-ФЗ «Про безпеку» в нормативних правових документах «першого »рівня, що стосуються сфери національної безпеки не існує законодавчого визначення понять« життєво важливі інтереси »,« національна безпека »,« національні інтереси »,« небезпеки і загрози національній безпеці »,« стратегічні національні пріоритети »« забезпечення національно й безпеки »,« система національної безпеки »та ін., які, як уже було відзначено вище, активно використовуються в нормативних правових актах. Весь цей категоріальний апарат сформульований в нормативних документах «другого рівня» (стратегії, концепції, доктрини і т.д.). Пропали з правового поля «першого рівня» також і об'єкти безпеки: особистість - її права і свободи; суспільство - його матеріальні і духовні цінності; держава - її конституційний лад, суверенітет і територіальна цілісність.

Мабуть розробники припускали, що Стратегія, введена в дію указом Президента Російської Федерації, вирішить всі ці проблеми. Однак вони не врахували, що Указ Президента, це не федеральний закон. Згідно викладеного в Стратегії її визначення, вона є офіційно визнана система стратегічних пріоритетів, цілей і заходів в області внутрішньої і зовнішньої політики, що визначають стан національної безпеки і рівень стійкого розвитку держави на довгострокову перспективу.
Концептуальні положення в галузі забезпечення національної безпеки базуються на фундаментальній взаємозв'язку і взаємозалежності Стратегії національної безпеки Російської Федерації до 2020 року та Концепції довгострокового соціально-економічного розвитку Російської Федерації на період до 2020 року. [1, Розділ I, п.3] Тоді, що розуміти розробникам відомчих нормативних правових актів під правовими поняттями «національна безпека», «життєво важливі інтереси», «об'єкти національної безпеки» та ін. Наприклад, в тратегіі категорія «національна безпека» трактується як - стан захищеності особистості, суспільства і держави від внутрішніх і зовнішніх загроз, яке дозволяє забезпечити конституційні права, свободи, гідні якість і рівень життя громадян, суверенітет, територіальну цілісність і забезпечити сталий розвиток Російської Федерації, оборону і безпеку держави. [1, Розділ I, п.6] Аналіз цього визначення показує, що національна безпека являє собою трансформує складне, поліаспектне, багаторівневе явище. Вона може розглядатися як суспільне явище, як теорія і процес, як показник стану Росії в світовому співтоваристві. А поліаспектне, як відомо, при розробці і прийнятті нормативних правових актів призводить до багатозначності тлумачення положень, в них викладених, що в кінцевому підсумку позначається на практичній стороні реалізації нормативних актів, причому не в кращу сторону.

По-третє, сьогодні в правовому забезпеченні національної безпеки наявна колізія права. Наприклад, Федеральний закон Російської Федерації від 28 грудня 2010 року № 390-ФЗ «Про безпеку» визначає основні принципи і зміст діяльності щодо забезпечення безпеки держави, громадської безпеки, екологічної безпеки, безпеки особистості, інших видів безпеки, передбачених законодавством Російської Федерації (далі - безпека, національна безпека). [7, Глава 1, п.1] як бачимо в Федеральному законі терміни «безпека» та «національна безпека» вважаються синонімами.

А в Стратегії відбулося їх змішання і тлумачення безпеки як частини національної безпеки: «національна безпека» - стан захищеності особистості, суспільства і держави від внутрішніх і зовнішніх загроз, яке дозволяє забезпечити конституційні права, свободи, гідні якість і рівень життя громадян, суверенітет, територіальну цілісність і забезпечити сталий розвиток Російської Федерації, оборону і безпеку (виділено автором) держави ». [1, Розділ I, п.6] З правової та наукової точки зору таке просто не допустимо. Мабуть розробники федерального закону керувалися тим, що в Конституції Російської Федерації застосовується поняття «безпека» (ст. 71 і ст. 82) і відсутнє поняття «національна безпека».

По-четверте, діючі нормативні документи не дають змоги провести і прийняти як на відомчому, так і на науковому рівні єдину класифікацію видів національної безпеки. Порівняльний аналіз федеральних законів, стратегій, доктрин, концепцій, наукових праць і підручників показує, що кожен нормативний документ, оскільки він готувався в конкретному відомстві або конкретною групою вчених, або одним автором і не проходив коригування та узгодження у всіх зацікавлених відомствах і науковому співтоваристві, встановлює свої види національної безпеки і їх трактування. А, як відомо, система - це безліч елементів, що знаходяться у відносинах і зв'язках один з одним, яке утворює певну цілісність, єдність. Тоді, що представляє собою система забезпечення національної безпеки, яка повинна охоплювати своїм процесом функціонування всі сфери національної безпеки. Причому якість забезпечення безпеки в кожній конкретній сфері взаємозалежне від ефективності забезпечення безпеки в інших сферах. А назви сфер і, відповідно, видів безпеки, як елементів системи в нині діючих нормативних документах як «першого», так і «другого» рівня, а також в наукових працях і підручниках різні. Вчені сьогодні навіть не можуть точно порахувати, скільки в Росії видів безпеки, і як вони називаються. На практиці це виливається в відому байку І.А. Крилова «Лебідь, рак і щука» і істотно знижує ефективність функціонування системи забезпечення національної безпеки Російської Федерації.

Про термінологічних проблеми теорії забезпечення

національної безпеки

Дискусії про термінологічної точності категорій теорії забезпечення національної безпеки не нові. [9] У науковому середовищі вона триває з моменту появи першого нормативного правового документа Закону Російської Федерації 1992 року «Про безпеку». Однак, незважаючи на такий тривалий період, ефективність роботи в цій сфері не досягла свого апогею. Створена сьогодні нормативна правова база часто-густо містить міждисциплінарні НЕ стикування, колізії та інші недоліки.

По-перше, відзначається спроба без наукового та правового обґрунтування повернення до термінів, які, свого часу були з політичних мотивів виключені з нормативного обороту. Зокрема, в Стратегії з'явилася категорія «державна безпека». Причому в даному документі відсутнє визначення державної безпеки, але широко представлені її цілі та напрямки. На що спиратися розробникам галузевих видів безпеки не ясно. Справедливості заради відзначимо, що поняття «державна безпека» використовується в п. «Д» ч. 1 ст. 114 Конституції Російської Федерації (1993). Однак в Конституції це поняття вживається з метою розмежування повноважень між державою та її суб'єктами у сфері забезпечення безпеки. Більше ні в одному з нормативних документів ця категорія не застосовувалася, а найголовніше, - не розкривається.

Ретроспективний аналіз тлумачення категорії «державна безпека» показує, що в СРСР під державною безпекою розуміли систему заходів, спрямованих на охорону політичної та економічної основ Радянської соціалістичної держави і його державних кордонів. З початку 1980-х рр. з юридичних словників і енциклопедій поняття «державна безпека» зникло. Якщо ж проаналізувати цілі та напрямки, заявлені в Стратегії, то вони не тотожні.

Державна безпека являє собою комплексне поняття, сформоване з урахуванням історичних умов і особливостей, і спрямована на встановлення стабільного розвитку суспільства і держави. За своєю структурою вона повинна включати в себе такі складові, як громадська, особистісна, економічна, військова, продовольча, екологічна, техногенна та ін. Однак в Стратегії цілями забезпечення національної безпеки в сфері державної та громадської безпеки є захист основ конституційного ладу Російської Федерації, основних прав і свобод людини і громадянина, охорона суверенітету Російської Федерації, її незалежності та територіальної цілісності, а також збереження громадянського миру, політич ської та соціальної стабільності в суспільстві. [1, Розділ IV, гл. 2 п. 35]

Як бачимо тут була зроблена релятивістська спроба зведення воєдино радянського (тоталітарного) і російського (демократичного) підходів до даного поняття.

По-друге, введення в документах «другого» рівня термінів, які не включені в зміст понять, що використовуються в нормативних актах «першого» рівня. Наприклад, в Стратегії національної безпеки введено термін «національна оборона»: «основними пріоритетами національної безпеки Російської Федерації є національна оборона, державна і суспільна безпека». [1, Розділ III, п. 23]

Однак якщо звернутися до Федеральному Закону «Про безпеку» (2010), то можна з'ясувати, що національна оборона не є змістом діяльності щодо забезпечення безпеки.

По-третє, відзначаються стикування термінологічного та змістовного характеру. Наприклад, в Стратегії термінологічна НЕ стикування існує в наступному визначенні «система забезпечення національної безпеки», під якою розуміються сили і засоби забезпечення національної безпеки. [1, Розділ I, п. 6] Автори, мабуть, не врахували сутність поняття «система» і повністю ігнорували його зміст. Розуміти під системою тільки сили і засоби - це значить займатися волюнтаризмом в забезпеченні національної безпеки. Незримо напрошується питання: А на основі чого, за якими законами, програмами, технологіями і т.д. ця ��истема буде функціонувати?

Ще більш серйозну проблему представляє віднесення технологій до засобів забезпечення національної безпеки. У Стратегії сказано, що «кошти забезпечення національної безпеки - технології, а також технічні, програмні, лінгвістичні, правові, організаційні засоби, включаючи телекомунікаційні канали, використовувані в системі забезпечення національної безпеки для збору, формування, обробки, передачі або прийому інформації про стан національної безпеки та заходи щодо її зміцнення ». [1, Розділ I, п. 6] Якщо ми звернемося до словників і енциклопедій, то дізнаємося, що «Технологія (від грец. Téchne - мистецтво, майстерність, вміння і ... логія), сукупність прийомів і способів отримання, обробки або переробки сировини, матеріалів, напівфабрикатів або виробів, що здійснюються в різних галузях промисловості, в будівництві і т.д. ». [8] Тобто технологія ніяк не може виступати в якості засобу. Вона, як правило, розглядається в контексті із застосуванням якого-небудь засобу.

Допускається фривольність і у вживанні термінів «концепція», «стратегія», «доктрина», «концептуальне напрямок», «федеральна програма» та інших, які використовуються без належного обґрунтування.

Резюмуючи вищесказане, ми можемо зробити висновок про те, що минулі п'ять років з моменту введення в дію Стратегії особливих змін в правовій сфері забезпечення національної безпеки Російської Федерації не принесли. Сьогодні правова основа забезпечення національної безпеки Російської Федерації, будучи за своїм характером і сферам територіально великої, являє собою сукупність норм права, які фрагментовані, істотно розрізняються по суті та змісту понять, термінів і категорій, не в повній мірі відображають істота процесів, що відбуваються в системі забезпечення національної безпеки.

Висновок

У цих умовах шляхами вирішення вищеназваних проблем нам бачаться:

1. Мабуть, настав час переосмислення, уточнення багатьох категорій, термінів, понять в теорії забезпечення національної безпеки, введених колись досить стихійно. Уточнення - це нормальний процес. Необхідно розробити і прийняти правовий документ (нормативний акт) першого рівня, що розкриває сутність і зміст основних понять, термінів і категорій теорії забезпечення національної безпеки. Одне з його проектних назв в середовищі вчених вже давно отримало підтримку - Федеральний Закон «Про національну безпеку». Він може бути сформований на базі діючої Стратегії національної безпеки. У цьому випадку федеральні і регіональні нормативні правові акти в сфері забезпечення національної безпеки матимуть правову базу «першого» рівня і їх проходження через експертні та міжвідомчі комісії стане більш легкою. Слід також провести консолідацію і кодифікацію нормативних правових актів у сфері забезпечення національної безпеки з метою приведення понятійного апарату до єдиного знаменника.

2. Оскільки нині діючий алгоритм розробки нормативних документів на практиці дає суттєві збої Раді безпеки Російської Федерації необхідно розробити принципово новий алгоритм дій органів управління забезпеченням безпеки в конкретних сферах життєдіяльності суспільства при розробці, узгодженні відповідних нормативних документів. Основним елементом цього алгоритму має стати наукове співтовариство.

3. Подальше вдосконалення законодавства в нерозривній взаємодії всіх гілок влади з науковими організаціями та експертами громадянського суспільства в напрямку створення єдиної цілісної системи. Це дозволить регулювати весь спектр правовідносин в даній області. Чиновники і бюрократія не здатні створити єдину, універсальну і внутрішньо узгоджену нормативну основу національної безпеки Російської Федерації. Якими б грамотними вони не були, на першому місці у них завжди будуть корпоративний відомчий інтерес і лобістські устремління.

Бібліографія

1. Стратегія національної безпеки Російської Федерації до 2020 р М., 2009.

2. «Про безпеку»: Закон Російської Федерації 1992 р М., 1992.

3. Військова доктрина Російської Федерації. М., 2010 року.

4. «Про пожежну безпеку»: Федеральний закон Російської Федерації від 21 грудня 1994 № 69-ФЗ (зі змінами та доповненнями). М., 2014.

5. Доктрина інформаційної безпеки Російської Федерації. М., 2000. ..

6. Концепція громадської безпеки в Російській Федерації. М., 2013.

7. «Про безпеку»: Федеральний закон Російської Федерації від 28 грудня 2010 року № 390-ФЗ. М., 2010 року.

8. Велика Радянська енциклопедія. URL: http://slovari.yandex.ru/~книги/БСЭ/Технология (дата звернення: 30.06. 2014 г.).

9. Зеленков М.Ю. Правові основи загальної теорії безпеки Російської держави в XXI столітті: монографія. М .: Юридичний інститут МІІТа, 2002. - 209 с.

10. Зеленков М.Ю. Теоретико-методологічні проблеми теорії національної безпеки Російської Федерації: монографія. М.: Юридичний інститут МІІТа, 2013. - 196 с.

джерело: http://www.nbpublish.com/nbmag/